明晰責任以上率下

　　專訪公安部消防局特約研究員中國安全生產科學研究院學術委員會主任劉鐵民

　　記者：在您看來，目前我國公共安全的法治化如何？

　　劉鐵民：法治是安全生產工作最主要也是最根本性的措施，對違法行為的懲罰和對重大事故的責任追究自然就成為安全生產法治工作的重要手段，全世界亦然。我國從建囘國初期到21世紀的今天，一直對重特大生產安全事故的直接責任人實施嚴格的責任追究。電消檢測是職業(yè)消防檢測公司對建（構）筑物進行消檢電檢，對建筑進行電氣檢測和消防檢測，通過電消檢明確建筑消防設施及電氣設施是否存在安全隱患，并整理出所有的不合格項，出具消防檢測報告。明晰責任 以上率下 來源：中國消防

　　但2013年以來，我國發(fā)生的10余起特大事故雖然從時間、地點、行業(yè)、直接原因、災變行為上看，似乎有很大區(qū)別，不過如再進行深入分析就不難發(fā)現，這些災變的原因和行為可以概括為一些共同的規(guī)律性特點——企業(yè)安全生產責任沒有落實，當地政囘府對安全生產重視不夠，安全生產監(jiān)管不力，重大事故隱患排查整改不到位，應急處置不力，以及基礎薄弱和相關人員安全素質不高等。

　　當前我國公共消防安全領域還存在著部分風險與短板，正如公囘安部消防局局長于建華所說的，類似高風險的城市與低防控的農村同時存在的現狀、防滅火任務繁重與消防警力不足的矛盾、公共消防設施與經濟社會發(fā)展相比具有滯后性等問題逐漸顯現，它們是社會一片祥和背后的隱憂，需要我們重視并著力解決。

　　將消防安全責任落實到人、在突發(fā)事故發(fā)生后積極調查處理，是安全生產工作中的一項重要內容，也是完善我國安全生產工作體制機制的一大趨勢。

　　記者：《消防安全責任制實施辦法》對公共消防安全的治理有哪些重要意義？

　　劉鐵民：從近年來發(fā)生的重特大火災事故分析來看，消防安全責任制不落實的問題依舊時常出現。而現行消防法律法規(guī)和規(guī)范性文件，對消防安全責任規(guī)定不夠具體，針對性、操作性不是很強，尤其是行業(yè)系統消防安全監(jiān)管職責不夠明確，社會單位主體責任不落實、違法成本低，違規(guī)違章現象屢禁不止。

　　《辦法》堅持于法有據，確保每一項職責都符合法律和規(guī)定；堅持目標導向和問題導向相結合，從建立健全責任明晰、無縫對接的消防安全責任體囘系的目標出發(fā)，著力解決消防安全責任制規(guī)定不具體、操作性不強，行業(yè)系統消防安全監(jiān)管職責不夠明確等突出問題；堅持分級分部門按職責細化各自責任邊界，在文件結構上以責任主體的不同劃分章節(jié)、條款，進一步明晰了省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級政囘府的領導責任，細化了行業(yè)部門的管理責任，從嚴界定了單位主體責任，同時有針對性地加大了責任追究力度。

　　記者：您認為，消防安全責任制的基本原則是什么？

　　劉鐵民：從多年實踐來看，生產安全事故責任追究對保護廣大人民群眾的安全與健康，維護法紀的嚴肅性，提高各級干部安全生產工作的責任和防止重大生產安全事故頻發(fā)都發(fā)揮了十分重要的作用，已成為推動安全生產法治工作的一件利器。

　　此次出臺的《消防安全責任制實施》為我們系統地、完整地明確了消防安全責任制的基本原則。**，明確“黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責”的總原則。第二，明確地方各級政囘府主要負責人為消防工作**責任人，分管負責人為主要責任人，班子其他成員對分管范圍內的消防工作負領導責任。第三，明確縣級以上政囘府有關部門按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務必須管安全、管生產經營必須管安全”的要求，在各自職責范圍內依法依規(guī)做好本行業(yè)、本系統的消防安全工作。第四，明確堅持安全自查、隱患自除、責任自負，單位是消防安全的責任主體，法定代表人、主要負責人或實際控制人是本單位、本場所消防安全責任人，對消防安全全面負責。第五，明確堅持權責一致、依法履職、失職追責，對不履行或不按規(guī)定履行職責的單位和個人，依法依規(guī)追究責任。

　　記者：《辦法》對促進政囘府部門履行安全職責有何現實意義？

　　劉鐵民：遏制重特大事故災難的風險已成為當前我國生產生活中十分突出的問題。近幾年我們非常強調失職追責，可什么是“失”？應建立一個制度，讓安全執(zhí)法監(jiān)督等部門有章可循，既減少事故發(fā)生的風險，又自然而然地降低被追究責任的風險。

　　《消防安全責任制實施》進一步明確和細化了省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級消防安全的領導責任。在共同責任方面，《辦法》明確提出不同層級政囘府在組織領導、消防規(guī)劃、火災防范、隱患整治、消防組織建設、滅火應急救援等方面的共同職責；在省級政囘府層面，突出了宏觀管理，明確了定期研究部署消防工作、加強地方立法、將消防安全納入城市總體規(guī)劃、加大消防投入等職責；在市、縣級政囘府層面，突出了具體執(zhí)行，明確了編制落實城鄉(xiāng)消防規(guī)劃、落實消防業(yè)務經費保障、將消防公共服務事項納入政囘府民生工程或為民辦實事工程、定期分析評估消防安全形勢、加強宣傳教育培訓、制修訂地方法規(guī)等職責；在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政囘府層面，突出了群防群治，明確了建立消防安全組織、落實消防安全“網格化”管理、部署消防安全整治、指導村（居）民委員會開展群眾性的消防工作等職責。

　　進一步明確和細化了行業(yè)部門的管理責任?！掇k法》在明確3項共同職責的基礎上，區(qū)分兩大類分別細化了38個部門的消防安全職責——**類，對于具有行政審批職能的公囘安、教育、民政等13個部門，要求在各自的審批事項中，對涉及消防安全的法定條件要依法嚴格審批，凡不符合法定條件的，不得核發(fā)相關許可證照或批準開辦。對已經依法取得批準的單位，不再具備消防安全條件的應當依法予以處理。第二類，對于具有行政管理或公共服務職能的發(fā)改、科技、工信等25個部門，要求結合各自職責為消防工作提供支持和保障。

　　此外，《辦法》還首次明確了較大和一般亡人火災事故調查處理的權限。以前相關消防法律法規(guī)只明確了重大以上火災事故由省級人民政囘府或國囘務囘院組織調查處理，但對較大和一般亡人火災事故的調查處理權沒有規(guī)定。《辦法》明確一般亡人火災事故、較大火災事故分別由縣級、市級人民政囘府牽頭組織調查處理，實現了對火災事故調查處理的全覆蓋。

　　記者：《辦法》明確規(guī)定社會單位主體責任，您認為是基于怎樣的考慮？

　　劉鐵民：社會單位主體責任不落實，始終是消防工作的一個“軟肋”。據統計，我國90%以上的重特大火災都發(fā)生在社會單位?？梢赃@么說，單位主體責任不落實、管理水平上不去，消防安全就永無寧日。

　　此次出臺的《消防安全責任制實施》將單位消防安全責任作為重要一章，從嚴界定了單位的主體責任。根據火災危險性，《辦法》將社會單位區(qū)分為一般單位、重點單位和火災高危單位三大類，分別規(guī)定了消防安全職責。對一般單位，提出了明確消防安全責任人、保證資金投入、配備設施器材、確保疏散通道和安全出口暢通、定期開展防火檢查巡查、建立專職或志愿消防隊伍和微型消防站等職責；對重點單位，從消防安全管理機構、消防檔案、電氣安全檢測、消防安全培訓、微型消防站、技防物防措施等方面提出了更加具體的要求；對火災高危單位，明確在履行一般單位、重點單位職責的同時，增加了定期召開工作例會、消防安全責任人及管理人和相關從業(yè)人員必須取得相關資質、建設專職消防隊或微型消防站、配備應急逃生設施設備、建立消防安全評估制度、參加火災公眾責任保險等職責。

　　《辦法》從人防物防技防方面提出了更加嚴格的要求：人防方面，規(guī)定單位要“明確消防安全責任人和管理人，并報告當地公囘安消防部門；消防安全責任人、管理人要經過消防培訓或取得執(zhí)業(yè)資格；設有消防控制室的，實行每班不少于2人、24小時值班，并持證上崗；定期組織開展消防工作檢查考核”等，確保消防工作有人抓、有人管。

　　這些規(guī)定的出臺，有利于在社會上起到引導作用，推動社會各界去關注消防、支持消防。

　　記者：您覺得《辦法》在加大責任追究方面有哪些突破？

　　劉鐵民：在督促、保障落實消防安全責任方面，《辦法》明確了“責權一致、依法履職、失職追責”的原則，其中不乏創(chuàng)新措施。在強化責任考核結果的同時，要求各有關部門建立單位消防安全信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，作為信用評價、項目核準、用地審批、金融扶持、財政獎補等方面的參考依據。這是基于大數據時代下的與時俱進，也符合現實情況。

　　《消防安全責任制實施》規(guī)定，地方各級政囘府和有關部門不依法履行職責，在涉及消防安全行政審批、公共消防設施建設、重大火災隱患整改、消防力量發(fā)展等方面工作不力、失職瀆職的，依法依規(guī)追究有關人員的責任，涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。這樣就把責任追究關口進行了前移，有利于相關工作的落實。

　　《辦法》對因消防安全責任不落實發(fā)生一般及以上火災事故的，明確依法依規(guī)追究直接責任人、法定代表人、主要負責人或實際控制人的責任，對履行職責不力、失職瀆職的政囘府及有關部門負責人和工作人員實行問責，涉嫌犯罪的，移送司法機關處理。這意味著加大了火災事故的追究力度，對有效應對火災高發(fā)事態(tài)是向好的。

　　記者：您談談《辦法》在實施過程中，會遇到哪些困難？

　　劉鐵民：讓行業(yè)主管部門、社會單位轉變觀念應該會是個難點。曾經大部分人都認為，消防安全就是你們消防部隊一家的事，與我們有什么關系？但此次《辦法》的出臺，將消防安全責任抽絲剝繭、層層落實、具體到人，讓社會各界主管部門、主管領導看到了自身必須履行的安全責任，這勢必會讓一部分人從心理上產生畏難情緒，從而消極懈怠。

　　因此，推動《辦法》宣傳貫徹落實，進一步提升政囘府、行業(yè)部門和社會單位消防工作的積極性，是當前和今后一個時期公囘安消防部門的一項重點也是難點任務。

　　我個人建議，消防部門可以充分利用各種新聞媒體和新型媒介，采取多種形式，就《辦法》出臺背景、意義、主要內容等進行廣泛宣傳；協調上級主管機關印發(fā)通知，對各領域、各部門貫徹落實《辦法》提出具體要求，組織干部、群眾認真學習、正確理解和全面掌握《辦法》的精神實質；協調地方各級政囘府和有關部門結合自身職責，制定《辦法》具體實施意見，加快建立健全消防安全責任制，推動《辦法》落地見效。

　　消防安全責任重在落實，也難在落實；執(zhí)行是制度的生命，再好的制度不執(zhí)行也是一紙空文。再者，事故一旦發(fā)生，如果追責調查得不到社會的認同，矛盾可能激化，可能造成更大的經濟和社會損失，甚至影響國家的聲譽。因此，確保重大事故或事件調查的公正、公開和可信，尤為必要。

　　最后，建議在事故調查后特別注意將經驗教訓反饋并盡快運用于實踐。要善于從事故災難中學習，事故調查最終目的是使得我們的社會能夠從中學習，避免此類錯誤的重犯。只有認真地總結經驗和教訓，并進一步分析其中普遍的規(guī)律和突出的問題，在進一步完善制度的基礎上，才能有效避免同類事故的反復發(fā)生。明晰責任以上率下 作者：劉鐵民